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关于陇南市自然保护区群众脱贫问题的调研报告
日期:2018年4月28日 来源:本站编辑 点击:3905
 

2018428在市四届人大常委会第九次会议上通过

 

主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

陇南境内自然保护区数量多、面积大,涉及贫困群众多,受自然条件和保护区特殊政策的多种制约,脱贫攻坚难度很大。为准确掌握自然保护区内群众在脱贫攻坚中遇到的困难和问题,对制定符合自然保护区实际、具有较强针对性的脱贫攻坚政策措施提供参考,130日至22日,市人大常委会党组副书记、副主任田代雄带领市直相关部门负责同志组成的调研组,深入文县城关、铁楼、丹堡、碧口、范坝等8个乡镇的15个村,开展了专题调研,并委托其它县区人大常委会对各自辖区内保护区的情况进行调研,形成了自然保护区群众脱贫攻坚的认识和建议。现报告如下:

一、基本情况

全市现有自然保护区12个,其中国家级3(小陇山、白水江国家级自然保护区,徽县永宁河特有鱼类国家级水产种质资源保护区省级自然保护区9个(武都裕河、文县博峪河、文县大鲵、文县尖山、康县大鲵、成县鸡峰山、两当灵官峡、两当黑河、礼县香山省级自然保护区)。总面积48.8万公顷,占全市国土面积的17.5 %,其中文县境内4个自然保护区总面积26.3万公顷,占全县国土面积的52.7%

全市保护区共涉及63个乡镇、306个村、18.1416万人。其中建档立卡贫困村173个、占全市贫困村的15%;贫困人口4.851万人,占全市未脱贫人口31.5万的15.4%。共涉及耕地38.1万亩。国家级自然保护区的核心区、缓冲区内没有村庄和耕地,实验区内有村庄和耕地,部分省级自然保护区的核心区、缓冲区、实验区均有住户和耕地(详见附表)。

然保护区群众2017年人均纯收入5054元,比全市农民人均纯收入6386元低1332元。保护区的村庄主要分布在深山区、石山区和高寒阴湿地带,自然条件严酷,泥石流、冰雹等自然灾害频繁,农民增收难度大,容易遇灾返贫。贫困村耕地多数都是山坡地、林缘地和瘠薄易旱地,水浇地和保灌面积几乎为零,产业基础薄弱,农作物受野猪等动物毁损现象比较普遍,土地撂荒严重,影响贫困人口的稳定脱贫。由于长期受交通和信息封闭、教育文化落后、物质匮乏、不良风俗习惯等问题的影响,部分贫困人口受教育程度低、观念陈旧、情绪消极,等靠要思想严重,内生发展动力不足。在基础设施建设上,建制村通畅工程实现全覆盖,但偏远、人口少的自然村大多未通公路。普遍建有学校和教学点,但由于居住分散,学生上学路途远,多数孩子由家长陪同在中心镇或县城上学,加重了家庭负担。贫困村学前幼儿园基础设施建设滞后。建成了一批村卫生室,但居住分散的群众看病路途较远。一些贫困村金融便民服务网点、标准化卫生室和综合性文化中心不健全,一些自然村不通宽带网络。

二、存在的问题和困难

从调研情况看,受立地条件、地理位置、道路交通的制约,以及自然保护区环境保护相关政策限制等,保护区的脱贫攻坚工作存在许多问题和困难。

(一)扶贫项目落地难。涉及保护区实验区的道路、水利、河堤、通讯等项目,按相关法律规定,在按程序办理进入保护区许可、土地、环评等相关手续后可以实施,但林业、环保、扶贫等部门在办理审批时互为前置条件,审批手续无法办理,有些审批部门因环保压力不敢办理手续,致使项目无法落地实施。据不完全统计,全市有413个项目、126.7亿元投资,因涉及保护区在办理审批手续中受到影响。如:文县有185条通自然村公路、111处水利项目(包括73处人饮工程、28处灌溉工程、10处堤防工程)由于涉及实验区,无法办理土地预审及环评批复等前置性手续,制约按期完成脱贫攻坚任务。仅文县就有47个社未通公路,群众生产生活依然依靠人背畜驮,时常发生摔伤情况,近期就有文县扶贫办干部在银厂村开展帮扶工作时,因通社道路险峻难行,致使两名帮扶干部摔伤。两当云屏乡、站儿巷乡6个贫困村的公路硬化、河堤等因审批受限,无法实施。此外,由于涉及自然保护区,武九高速等一批带动地方经济发展的重大项目前置性手续办理难度大,制约项目进度。由于项目审批困难,给基层扶贫干部造成两难困境,实施扶贫项目,就违背保护区项目建设程序;遵守保护区项目建设程序,就完不成脱贫攻坚任务,干与不干都面临被追责的局面。

(二)发展产业增收难。保护区内群众大多处在高山林缘地带,耕地少,主导产业不突出,种植养殖的收益不稳定,有的林下产业发展用地审批、水上网箱养殖审批等相关手续办理难。有的农产品加工企业因涉及保护区被关停,造成产品加工销售困难,如文县碧口片区有10万亩茶叶,是群众脱贫致富的主要收入来源,但受环保政策影响,片区内3家茶叶加工厂关停,造成茶农收入减少,产业发展前景不明。另外,随着自然环境的不断改善,近年来野生动物大量繁殖,特别是野猪数量增长很快,出现了毁坏农作物、伤人、伤畜等事件。据了解,在白水江自然保护区内近几年野生动物已致5人受伤、1人死亡,根据《甘肃省陆生野生保护动物造成人身伤害和财产损失补偿办法》,补偿标准最高为10万元。2014年文县碧口镇李子坝村一只野生大熊猫咬伤68岁的村民关某,按照10万元的补偿标准远远不够治疗等费用,造成矛盾纠纷。群众反映野猪毁损农作物、中药材的现象非常普遍,造成严重减产,按有关政策规定可以获得赔偿,但由于取证难、手续多等原因,没有获得赔偿。同时,由于大多数群众外出务工,导致耕地多年撂荒,有些群众外出务工困难时,想回乡发展,但撂荒土地上已经长了树木,复垦需在林业部门办理砍伐许可证重新审批,手续办理困难,影响了群众增收。

(三)生态资源利用难。依托生态资源,发展乡村旅游是贫困地区群众脱贫致富的重要途径。国家和省市都提出要大力发展旅游产业,带动贫困群众加快脱贫致富。陇南自然保护区实验区面积大、保存着良好的原生态自然风光和民俗风情,是得天独厚的旅游资源。受保护区政策限制,一些旅游开发项目因保护区准入许可、用地审批、环评审批等手续办理难而无法实施。如,文县白马人民俗文化独具魅力,近年来在全市的大力保护传承和宣传推介下,知名度不断提升,慕名而来的游客快速增长,但规划的草河坝演艺文化基地、石门沟农耕文化体验基地等7个民俗旅游项目,因涉及白水江自然保护区实验区,配套服务体验设施用地审批及环评审批困难,制约旅游接待能力,影响群众增收。两当云屏、徽县三滩、成县鸡峰山、武都裕河等地都存在类似问题。

(四)群众异地搬迁难。保护区内的中老年人由于自幼居住在山高路远的林区,受教育程度普遍不高,对新知识新技术接受能力差,加之故土情结重,不愿意搬迁。有些群众因收入低、在山下找不到宅基地、离不开耕地等原因无法搬迁。有些群众在地方政府的反复动员下勉强搬出,但由于缺乏技能,又远离耕地,没有稳定的收入来源,很多人又返回原处。从调研走访的情况看,年轻一代基本全部外出务工,已不愿在林区生活,林区村庄从长远来看消亡的趋势比较明显;林区居民自发搬到山下,山下群众进入中心乡镇或县城的人口梯次转移态势明显,但进展缓慢且不平衡。

造成上述问题的主要原因:

一是部分保护区范围划定不合理。由于自然保护区规划时间早,当时相关部门对保护区的认识不够深刻,甚至出于争取项目投资的目的,申报自然保护区时程度不同地存在人为扩大功能区规划面积等问题,将一些人类活动频繁的乡镇所在地、村庄、交通干道、耕地、已建成的水电站、水上航道及库区划入了保护区范围。这些村庄在保护区设立前已长期存在,一些水电站、农产品加工厂在保护区成立前已经建成运行,对划入保护区意见很大。如:文县大鲵省级自然保护区将10个行政村、1204户、5419人划入核心区,将2个乡政府所在地、11个行政村、1273户、5722人划入缓冲区;将过境的国道212线部分路段和保护区建立前已经建成运行的碧口水电站、汉坪咀水电站、白龙江航道、码头等划入了保护区核心区和缓冲区,既不利于保护区的管理,也不利于主要保护对象的重点保护,还制约了当地经济社会的发展。礼县香山省级自然保护区于1992年成立,总面积11330公顷,但未做过功能区划界定,边界范围不清。2012年,县环保部门编制的功能区划报告,将面积扩大为28654公顷,核心区、缓冲区、实验区存在大量的农田、居民点、道路等,人口密度大,人为活动频繁,大部分地段不具备建立自然保护区的条件。201610月,环保部西北督查中心对香山自然保护区提出了批建程序不符合法律法规,保护区范围边界、功能区划和资源底数不清,要求销号或开展保护区重新确认工作的整改要求。目前省政府已将市、县政府关于重新确认香山省级自然保护区的请示批转环保厅、林业厅审查。小陇山国家级自然保护区与徽县三滩省级地质公园范围重叠,重叠区域面积127.0293平方公里,占小陇山自然保护区总面积的39.82%另外,部分自然保护区管理机构不健全。比如成立于1992年的文县尖山省级自然保护区,成立于2005年的成县鸡峰山省级自然保护区,成立于1992年的两当县灵官峡省级自然保护区,一直存在有机构、无编制、无人员、无经费等问题,管理工作由县林业局负责,日常工作由当地林场代管,严重影响自然保护区日常工作开展。

二是省上一些政策制约大。近年来一些省直部门从自己行业部门的角度制定出台了一些政策文件,这些政策措施存在“层层加码”和“一刀切”的问题,既缺乏法律依据,也不符合基层实际,导致保护区内的众多扶贫项目难以落地实施,严重影响精准脱贫和贫困地区发展。例如《甘肃省国土资源厅关于明确土地利用总体规划调整完善和建设项目用地预审中涉及保护区有关事项的通知》(甘国土资规划发〔201715号)文件,规定“凡项目拟用地范围占用各级各类保护区的,一律不予通过用地预审”,这一政策堵死了自然保护区群众脱贫致富的路子。《中共甘肃省委办公厅、甘肃省人民政府办公厅关于印发甘肃省贯彻落实中央坏境保护督查反馈意见整改方案的通知(甘办发〔201738号)第61条规定“水利部门暂停办理河道采砂许可证,国土资源部门暂停砂石资源拍卖”,这一规定堵死了经济社会发展的一些合理需求。

三是部分干部认识不到位。在中央和省市环保督查的高压态势下,一些部门和领导干部把生态环境保护和经济社会发展人为地对立了起来,为了在生态环境保护上不出事,凡涉及到自然保护区的问题不问青红皂白,采取“一禁了之”的措施,给脱贫攻坚、项目建设、经济发展都造成了严重影响。

三、对策建议

习近平总书记指出:“坚决打赢脱贫攻坚战。让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会是我们党的庄严承诺”。自然保护区的4.85万贫困群众,受制于自然的和政策的双重制约,成为脱贫攻坚最难啃的硬骨头。我们必须认真贯彻党的十九大精神,坚持“人与自然和谐共生”的基本方略,认真践行“绿水青山就是金山银山”的理念,正确处理好生态保护与脱贫攻坚的关系,切实解决好保护区群众脱贫问题,确保不拖全市后腿,努力走出一条生态保护与精准扶贫双赢的新路子。

(一)从解决思想认识入手,正确处理好生态保护与脱贫攻坚的关系,着力解决“群众守着绿水青山过苦日子”的问题。习近平总书记指出,“正确处理好生态环境保护和发展的关系,是实现可持续发展的内在要求,也是推进现代化建设的重大原则。”“绿水青山和金山银山决不是对立的,关键在人,关键在思路”。“为什么说绿水青山就是金山银山?‘鱼逐水草而居,鸟择良木而栖’。如果其他各方面条件都具备,谁不愿意到绿水青山的地方来投资、来发展、来工作、来生活、来旅游?从这一意义上说,绿水青山既是自然财富,又是社会财富、经济财富”。总书记在贵州调研时还指出,一些地方生态环境基础脆弱又相对贫困,要通过改革创新,探索一条生态脱贫的新路子,让贫困地区的土地、劳动力、资产、自然风光等要素活起来,让资源变资产、资金变股金、农民变股东,让绿水青山变金山银山,带动贫困人口增收。习近平总书记的这些重要思想,为有效解决生态环保与经济社会发展的矛盾指明了方向,我们既要充分考虑主要保护对象的生态需要,又要兼顾到当地经济社会发展和贫困群众的生产生活需要,做到尊重历史、实事求是、辩证看待、科学规划、有效管理,努力实现人与自然和谐发展。

(二)从精准运用和落实政策入手,正确处理对上负责与对下负责的关系,着力解决执行政策法规“一刀切”的问题。《中华人民共和国自然保护区条例》《甘肃省自然保护区管理条例》等法律法规是自然保护区各项工作的法律依据,要完整、全面、准确地认识理解和贯彻落实,既不能以发展为由,破坏自然环境;也不能以保护为由,因噎废食,搞“一刀切”,封死自然保护区内群众发展的出路。

1.合理调整保护区范围。根据《中华人民共和国自然保护区条例》第五条:“建设和管理自然保护区,应当妥善处理与当地经济建设和居民生产、生活的关系”,第十五条:“自然保护区的撤销及其性质、范围、界线的调整或者改变,应当经原批准建立自然保护区的人民政府批准”以及《甘肃省自然保护区管理条例》《甘肃省人民政府办公厅关于印发甘肃省省级自然保护区调整管理规定的通知》的相关规定,对自然保护区的范围进行重新核查和调整,将保护区内不适合野生动植物保护区域的乡镇、村庄、交通干道、耕地、大型水电站及库区等调整出保护区。对有些实际上没有保护价值的自然保护区,如文县尖山省级自然保护区,建议撤销。

2.加快实验区内允许建设的生产生活设施和民生扶贫项目审批进度。根据《中华人民共和国自然保护区条例》第十八条:“缓冲区外围划为实验区,可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动”,第三十二条:“在自然保护区的核心区和缓冲区内,不得建设任何生产设施。在自然保护区的实验区内,不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施;建设其他项目,其污染物排放不得超过国家和地方规定的污染物排放标准”,以及《甘肃省自然保护区管理条例》第十七条:“自然保护区内的居民应遵守自然保护区的有关规定,在不破坏环境资源的前提下可以在实验区划定的区域内从事生产、生活活动”的规定,加快推进保护区实验区内的公路、水利、通讯、旅游等民生项目建设的审批和建设。针对脱贫攻坚任务重、时间紧的实际情况,建议进一步简化审批程序,下放审批权限,提高审批效率,将由国家审批的民生项目审批权下放到省级,由省级审批的民生项目审批权限逐级下放到市县,由相关部门实行特批许可,对道路、水利、通信、学校等一些公益项目实行县级备案制,以促进保护区经济社会健康协调可持续发展。

3.落实自然保护区野生动物意外伤害保险和农作物保险制度。《中华人民共和国野生动物保护法》第十九条规定:“因保护本法规定保护的野生动物,造成人员伤亡、农作物或者其他财产损失的,由当地人民政府给予补偿。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。有关地方人民政府可以推动保险机构开展野生动物致害赔偿保险业务。有关地方人民政府采取预防、控制国家重点保护野生动物造成危害的措施以及实行补偿所需经费,由中央财政按照国家有关规定予以补助。”但此条规定落实并不到位。建议将野生动物造成人身伤害的赔偿标准提高到与交通事故相同的赔偿标准;落实野生动物毁坏保护区群众农作物的保险制度,简化赔偿认定程序,使受到野猪等动物毁损的农作物能得到补偿,保障保护区群众的实际利益。

4.撤销或变更影响扶贫攻坚项目实施的文件。对严重影响和制约扶贫项目实施的《甘肃省国土资源厅关于明确土地利用总体规划调整完善和建设项目用地预审中涉及保护区有关事项的通知》(甘国土资规划发〔201715号)关于“凡项目拟用地范围占用各级各类保护区的,一律不予通过用地预审”的规定,与上位法冲突,建议予以撤销;对《中共甘肃省委办公厅、甘肃省人民政府办公厅关于印发甘肃省贯彻落实中央坏境保护督查反馈意见整改方案的通知(甘办发〔201738号)第61条“水利部门暂停办理河道采砂许可证,国土资源部门暂停砂石资源拍卖”的规定,建议明确时限,恢复审批。同时,针对国土、林业、环保等部门在项目审批中互为前置条件,推着申报方转圈、无法办理的问题,建议进一步明确审批流程和审批时限。

5.健全保护区管理机构根据《中华人民共和国自然保护区条例》第二十一条:“有关自然保护区行政主管部门应当在自然保护区内设立专门的管理机构,配备专业技术人员,负责自然保护区的具体管理工作”,以及《甘肃省自然保护区管理条例》第五条:“经批准建立的自然保护区应当设立管理机构,负责自然保护区的具体管理工作”的规定,对尚未成立管理机构的省级自然保护区,由编制部门牵头协调落实编制,由地方政府配备工作人员,保障管理工作正常开展。

(三)从完善配套扶持政策入手,正确处理普惠与特惠的关系,着力解决自然保护区脱贫攻坚特殊难题。针对保护区群众脱贫攻坚面临的特殊困难,有针对性地制定出台一些扶持政策,加大支持力度,加快脱贫进度。

6.实施自然保护区全域退耕还林。加大退耕还林力度,将自然保护区贫困村除村庄周围、川坝河谷地带外的土地,全部纳入退耕还林范围,并申请在省级配套资金上重点加大对保护区贫困村退耕还林的补助力度,缓解贫困地区群众增收压力。

7.提高保护区森林生态效益补偿标准。目前,我市实施的森林生态效益补偿按15/亩执行,资金来源为中央财政拨付,省级财政没有配套。据了解,部分省级财政已落实配套贴补,四川省补偿标准达到30/亩,广东省达到90/亩。建议争取过国家和省财政支持,建立公益林补偿标准随财政水平提高的递增机制,将保护区森林生态效益补偿标准提高到30/亩。

8.增加生态护林员指标。我市现有省上下达的生态护林员指标1050名。建议根据全域退耕还林面积大小,增加生态护林员指标,确保保护区内涉及退耕还林的建档立卡贫困户每户落实生态护林员1-2人。另外,白水江国家自然保护区目前聘用兼职护林员111人,工资标准为6000/人年,没有划拨生态护林员名额,建议给白水江国家级自然保护区以及小陇山国家级自然保护区划拨生态护林员名额,用于聘用建档立卡贫困人口担任护林员,实现脱贫。

9.实施能源替代补偿政策。2015年以来白水江保护局实施了铁楼乡草河坝村、碧口镇李子坝村等四个村替代能源液化气灶具发放项目,大幅减少了薪柴使用量,有效保护了森林生态。建议对保护区内所有的村都实施替代能源液化气灶具发放,并对群众在生产生活用电上给予电价补贴,鼓励群众在取暖、做饭等方面使用清洁能源,以减少对保护区林木的破坏。

10.加大异地搬迁力度。对核心区、缓冲区内的群众实行整体搬迁,搬迁补偿由设立保护区的同级财政解决。对分散居住在保护区内的农户进行生态移民,积极宣传新疆团场招录新职工有关政策,对有新疆招工意向的群众给予每人2.5万元的补助。对整村生态移民的,建议在移民地建立生态移民村,集中安置,并给予奖励补助。对就近移民搬迁的群众,进行易地搬迁,并提高搬迁补偿标准。探索进城入镇+原地配置20平方米左右过渡性生产周转房模式,让他们既享受更好的教育、医疗等公共服务,又消除生产之忧,确保迁得出、稳得住,稳定脱贫致富。

11.加大产业扶持力度。加大对保护区贫困村各类特色产业扶持力度,在1000亿元产业扶贫贷款和500亿元产业基金方面予以倾斜支持。推进农村“三变”改革,推动保护区耕地、林地规模经营,使撂荒土地能有租金收入。发挥林区优势,大力发展林下种植养殖、中药材、退耕还茶等产业;不断创新旅游业态和带贫模式,促进乡村旅游业快速发展,培育“独一份、特别特、好中优、错峰头”的特色产业和产品。

12.激发脱贫内生动力。坚持扶贫同扶志扶智相结合,加大对保护区群众的宣传、教育、引导力度,让他们正确理解和准确掌握自然保护区法律法规和国家的环保政策,自觉保护良好的生态环境和动植物资源;正确理解和准确掌握扶贫政策措施,树立自力更生的信念,增强脱贫致富的主动性。加大对保护区内青壮劳动力的技能培训力度,使他们能掌握一技之长,能在城镇稳定就业,并积极探索建立对保护区群众劳务输转的补偿机制。

13.切实强化组织保障。建议建立由地方政府与自然保护区主管部门、管理机构之间的联席会议制度,畅通协调联络途径,定期会商研究保护区发展和贫困群众脱贫问题,形成齐抓共管的工作合力。积极鼓励社会力量参与保护区群众脱贫攻坚,支持环保社会组织在保护区开展社区共管共建项目,助力群众脱贫致富。充分利用各类媒体,加大保护区内群众脱贫的现状、困难、举措、成效以及先进典型的宣传力度,提高社会各界重视程度,营造良好舆论氛围。