欢迎进入陇南市人大常委会网站!
您当前的位置:首页 >>监督工作 >> 监督工作
关于检查《甘肃省农村扶贫开发条例》实施情况的通报
日期:2015年9月15日 来源:本站编辑 点击:6614
 

根据2014年工作要点,市人大常委会组建以副主任辛海生为组长的执法检查组,于6月中下旬,先后赴宕昌、西和、礼县、康县、两当5县,深入13个乡镇、16个整村推进、片区开发等扶贫点,通过查看现场、听取汇报、座谈交流、翻阅资料、走访农户等形式,对《甘肃省农村扶贫开发条例》(以下简称《条例》)实施情况进行了实地检查,并听取了市政府关于全市扶贫开发情况的汇报。同时,委托其余4县区人大常委会对本县区《条例》实施情况进行了检查。市三届人大常委会第十七次会议于2014819听取、审议并表决通过了相关执法检查报告。现将有关情况通报如下:

一、全市《条例》实施情况及主要成效

从检查的情况看,自20125月《条例》颁布实施以来,市县区政府高度重视《条例》实施工作,采取多种形式,认真宣传、贯彻《条例》,依法规范扶贫开发工作,坚持把扶贫开发作为农村工作的“重头戏”,大力实施特困片区扶贫攻坚,构建专业扶贫、行业扶贫和社会扶贫“三位一体”的大扶贫格局,推动扶贫工作取得了显著成效。2013年,全市农民人均纯收入达到3536元,比2011年增长34.9%,年均增速16.1%;贫困人口比2011年底的130.5万人减少46.5万人;贫困发生率比2011年底的53.03%下降了18.97个百分点。主要有五个方面的特点:

(一)坚持机制创新,工作活力明显增强。检查中了解到,市县区为有效落实《条例》和推进“1236”扶贫攻坚行动,从决策机制上,全力落实市委“433”发展战略,将扶贫攻坚列为“四个快速推进”的首位,并把扶贫攻坚主战场摆在25个特困片区;从领导和工作机制上,成立了扶贫攻坚行动协调推进领导小组,进一步完善了扶贫工作目标管理责任制,建立了领导包抓特困片区制度,集中人财物力攻坚,特别是以双联行动为平台,省市县乡1504个单位联系2498个贫困村,32218名干部联系特困户99350户,实现了对所有贫困村联系的全覆盖和与特困户的稳定对接。两年来,各级政府和联村单位争取投资16.9亿元,办实事2.2万件,建成了宕昌县麻界村等一批高标准双联示范点;从管理机制上, 2012年以来,全市195个乡镇率先在全省建起了扶贫工作站,形成了市县乡完整的扶贫工作机构和执法体系,激发了基层工作活力。同时,启动了精准扶贫,初步形成了乡有册、村有簿、户有档、人有卡的管理格局。

(二)坚持项目推进,扶贫投入不断加大。市县区政府以国家秦巴片区扶贫攻坚规划为引领,在完成了各专业扶贫规划的编制和审定的基础上,由主要领导带领相关部门负责同志多次上省进京汇报争取扶贫项目资金。2011-2013年,全市争取财政扶贫专项资金9.6亿元,在全省同类资金中占有较大份额。在整村推进和连片开发中,各县区注重整合发改、交通、水利、住建等相关部门资金,集中实施扶贫项目,发挥了行业扶贫作用。2011-2013年,全市通过各种渠道累计完成投资329亿元,共启动实施扶贫连片开发示范点27个、整村推进村406个,实施易地扶贫搬迁328415329人。今年全市又启动了22个特困片区的扶贫攻坚,初步统计,第一批计划安排财政扶贫专项资金1.9亿元,与部门整合资金的比例达1:3.11。同时,积极建设融资平台,组建金融担保公司,探索农村林权、地权、房权“三权”抵押担保的办法措施,建立村级互助资金社,解决了一些贫困群众的贷款难题。两年来,全市共发放双联惠农贷款9.56亿元,完成扶贫项目贷款贴息1511万元;累计发展贫困村村级扶贫互助社352个。另外,健全了扶贫项目管理制度,强化审计检查,规范了扶贫项目的运行,提高了投资效益。

(三)坚持产业培育,农民收入快速增长。各县区政府坚持不懈内抓农业特色产业开发,外抓劳务产业壮大,促使农民收入持续增长。如康县实施特色产业“整县核桃、南茶北桑”战略,去年仅核桃一项农民人均收入就达1523元;礼县巧打劳务牌,去年输转劳务13.2万人,创收18.5亿元,比上年增收3亿元。2013年,全市特色产业累计面积达到1015万亩,以特色产业为主的家庭经营性收入占农民人均纯收入的38.4%,同比增长10%;全市输转劳动力74万人,实现劳务收入96 亿元,同比增长16.7%,对农民人均纯收入的贡献率达48.7%。同时,市县区把电子商务作为宣传推介销售特色农产品、促农增收的一项重要措施,扶持有一定产业基础和条件的贫困村开办网店,开辟了贫困群众增收致富的新门路。至今年6月底,全市开办网店4697家,实现销售总额1.15亿元。

(四)坚持基础强化,农村条件有效改善。各县区在实施整村推进、易地搬迁扶贫项目中,与灾后重建、生态文明新农村建设、美丽乡村建设相结合,普遍实施了“一池六改”,做到了“五化”配套,农村基础设施条件发生巨大变化。截至2013年底,全市累计建成武都区姜家山、两当县太阳、成县王台、宕昌县布竜等生态文明新农村629个,其中康县2013年打造以王坝乡大水沟、青林沟等村为代表的美丽乡村90个。全市解决了农村182.28万人的饮水安全问题;行政村通公路率、自然村通电率都在98%以上,贫困村“行路难”、“吃水难”等问题得到缓解。突出推进“两基”攻坚和农村公共卫生体系建设,全面落实农村低保、新农合等惠农政策,认真实施广播电视“村村通”工程,基本实现了村村通电话、乡乡通宽带,民生基础得到强化。通过村级两委班子换届,优化了村干部的年龄、文化结构,一批大学生村官、下派挂职“第一书记”为村级班子增添了活力,保障了扶贫任务的落实,夯实了农村管理基础。

(五)坚持素质提升,科教扶贫成效显现。检查中了解到,市县区政府认真贯彻义务教育法,统筹开展“两后生”、“阳光工程”、“雨露计划”等劳动力转移就业培训和农业实用技术培训,使农民文化、技能和科技素质不断增强。2013年,全市农村小学、初中入学率分别达到99.4%97.1%,巩固率均超过94%;开展技能培训26万人(次),组织农业技术培训33.54万人(次)。今年全市举办核桃高接换优培训班1472场次,培训人员10.7万人次,完成嫁接480万株。文县铁楼乡小沟桥村村民孙君平凭自己技术特长,走出国门“打洋工”,去年半年创收5万多元。

二、存在的困难和主要问题

从检查情况看,由于历史区位、自然资源、素质能力等各种致贫因素相互交织,我市贫困面大、贫困程度深、返贫概率高、脱贫难度大的基本市情没有根本改变,扶贫开发依然面临严峻形势和艰巨任务,在实施《条例》的过程还存在一些困难和问题。

(一)宣传执法力度不够。在检查中发现,各县区对《条例》宣传不够广泛,多数干部和农户还不了解这部法规,扶贫的责任意识和配合意识不强。一些地方的领导对扶贫工作重视程度不高,行政推动力度不够。在规划方面,全市“十二五”农村扶贫开发规划的一些内容需要进一步修订完善;“秦巴片区”扶贫攻坚规划立足于申报大项目、争取大投入,致使规划落实难度较大。一些部门的行业规划没有按照《条例》要求与扶贫规划衔接,使部门的项目难以与扶贫项目整合;个别特困片区做规划时,没有将本片内一些过去实施了整村推进,因当时投资标准太低如今仍需扶持的贫困村纳入规划之内;部分“双联”规划与扶贫规划衔接不紧密,帮扶存在“撒胡椒面”的现象。在执法监督方面,个别地方扶贫项目监管制度落实不够,曾发生资金挪用现象,造成工作被动;部分互助金作用发挥不明显。

(二)扶贫攻坚任务艰巨。根据新的扶贫标准,全市还有贫困人口83.94万人,贫困人口占比居全省第二位。2013年,全市农民人均纯收入只占到全国、全省平均水平的39.7%69.4%。据统计,2013年底全市农村从业劳动力中,高中及高中以上程度的占10.4%,初中、小学程度的占73.3%,文盲半文盲占16.3%。农村人均受教育年限仅为6.69年,群众接受新观念、新知识、新科技的能力有限,自我发展意识不强。另外,全市绝大多数贫困人口分布在地处偏僻的高寒阴湿、半山干旱、深山林缘、石山峡谷等特困片区。这些地区自然条件严酷、基础设施落后,部分地方一方水土难以养活一方人。目前,全市还有50个行政村不通等级公路,1692个行政村不通沥青(水泥)路,11.43万户危旧房需要改造,101万农村人口不同程度存在饮水安全问题;11.7万人需要异地搬迁。加之,我市山大沟深,暴洪、滑坡和泥石流等自然灾害频繁,水土流失严重,受近年周边大地震影响,地质灾害发生的频率和危害程度不断增加,扶贫开发往往是“丰年见成效、常年见微效、灾年返贫率高”,2013年全市贫困发生率34.06%,扶贫攻坚的压力非常大。

(三)扶贫投入严重不足。从规划项目看,这些年国家批复的规划多,但实际投入少。如秦巴山片区扶贫攻坚规划“十二五”期间规划总投资2300多亿元,20112013年全市实际只落实项目资金329亿元,占14.3%。而且项目计划下达迟,当年难以完成。从地方财力看,2013年全市财政自给率只有27.5%,其中9县区财政自给率仅有25%75 %的支出需要依靠上级财政转移支付,对扶贫开发的投入十分有限,一些项目需要的地方配套资金往往难以落实。从金融支持看,目前我市几家国有商业银行对农民的金融服务重点放在存款、汇兑、结算和保险、基金等中间业务领域,在农村营业网点很少,贷款条件严苛。农民生产生活、子女上学、看病就医等方面的资金需求主要靠农村信用社,但农村信用社利率高,贷款期限短、额度小、抵押担保难,造成贫困户很难贷到款,扶贫到户贴息无对象,一些项目难落地。如今年上半年全市有3900万元到户扶贫贴息无法落实。从劳力投入看,农村大量80后、90后受过教育培训的年轻人外出务工,劳动力“空壳村”现象严重,致使发展特色产业、设施农业和公益性事业劳力不足,一些土地撂荒。从科技投入看,以核桃产业为例,全市还有3700多万株实生树需要高接换优,按照今年的嫁接速度需要8年左右的时间才能完成,技术和经费投入有待加强。

(四)整村推进政策不够完善。整村推进是全省扶贫开发采取的一项关键措施,作用十分明显。但从目前的情况看,整村推进的覆盖比例较低。据统计,截止2013年底全市还有1272个贫困村需要实施整村推进,若按照近三年的进度,至少需要9年才能实现整村推进全覆盖。而且整村推进资金少。省上规定整村推进包括诸多方面的项目,投入资金仅有150万元左右,况且部分项目设置不合理,比如在一些不适合修梯田的村也安排了梯田项目;互助资金一个村只列20万元,额度太小。由于整村推进投资小,无法完成脱贫致富目标,必须整合其他部门的资金,但受制于行业政策的约束,整合资金难度较大。另外,整村推进单项投资在10万元以上的工程类项目必须公开招标,虽然强化了项目管理,但增加了项目前期成本,延长了项目建设周期,出现项目实施招标难的情况。

三、对贯彻实施《条例》的几点建议

我市要实现同步小康目标,最大的难题在农村,最难啃的“硬骨头”在特困片区。建议市县区政府及相关部门严格按照《条例》要求,明确权利,靠实责任,履行义务,强化措施,举全市之力打好扶贫攻坚这场硬仗,形成扶贫工作的“五化”格局。

(一)加强《条例》宣传,促使法规实施常态化。《条例》是全省深入推进扶贫开发、全面加快小康社会进程的行动纲领和工作指南。要坚持把宣传贯彻《条例》与宣传贯彻“433”发展战略有机结合起来,采取领导带头宣讲、媒体广泛宣传、部门深入学习等方式,教育引导各级组织和干部群众深刻认识贫困是我市最大的市情、扶贫是我市最大的政治,充分把握扶贫工作的阶段性特征,进而把思想和行动统一到“扶贫开发快速推进”上来,要跳出扶贫抓扶贫,牢固树立开放开发、整体扶贫观念和自立自强、自主脱贫意识,增强扶贫工作的责任感和紧迫感,努力营造依法推动扶贫攻坚与区域经济协调发展的浓厚氛围,促进脱贫致富任务如期完成、同步小康目标顺利实现。进一步加大《条例》的实施力度,在扶贫工作中,坚持一把手负责制,完善扶贫工作目标管理责任制和领导干部包抓片区制度,层层靠实责任,经常组织开展行政执法检查,形成严格执法、规范执法、依法扶贫的长效机制。

(二)完善扶贫规划,力求工作管理精准化。中央提出了精准扶贫的新思路,为新形势下的扶贫工作指明了方向。要按照《条例》规定,充分发挥规划的引领作用,以整村推进为载体,立足片为重点、工作到村、措施到户的精准扶贫新要求,修编农村扶贫开发规划,特别要完善特困片区扶贫攻坚规划,确保一张蓝图管到底。有关部门制定行业发展规划、各单位修订“双联”规划时,要与扶贫开发规划相衔接,优先落实特困片区建设项目,做到精准化规划。做好摸底调查,准确掌握贫困人口分布及致贫原因,并建档立卡;针对贫困户实际,因户施策制定帮扶计划,落实帮扶措施,使项目到村到户;将贫困线以下的人口纳入低保范围,充分发挥低保政策的兜底保障作用;建立有进有退的动态管理机制,有序减少贫困人口,力争做到贫困人口识别、帮扶和管理精准化。建立科学、精准的考核办法,取消对县乡两级干部地区生产总值考核,主要考核扶贫工作,严格兑现奖罚;在25个特困片区,将扶贫开发成效作为干部选拨任用的重要依据,以扶贫成效论英雄、看成败。

(三)主攻农民增收,实现特色经济产业化。农民增收是扶贫工作的核心。要把推进特色农业产业化经营作为农民稳定增收的关键措施,通过新一轮土地改革,加快土地流转,培育新型经营主体,扩张生产规模;采取兴龙头、推科技、活市场、营电商、强融资等办法,促进“龙头企业+合作组织+基地+农户+电子商务”模式形成,不断提高产业化经营水平,做大做强做优特色产业,增加群众的经营性收入。把发展劳务产业作为加快农民增收的有效措施,通过强化技能培训、培育中介组织、建立劳务基地、开展维权活动,努力拓宽就业渠道,持续增加农民劳务收入。同时,运用“政府+搬迁户+安置点+劳务基地”的方式,对缺乏生存和发展条件并有搬迁愿望的贫困人口实施易地扶贫搬迁,通过异地安置就业,实现根本性脱贫。另外,结合扶贫整村推进,搞好农村旅游资源调查和规划,通过建设美丽乡村,打造特色旅游景点,开发特色旅游产品,大力发展乡村旅游产业,带动农家乐经营,促进农民增收。

(四)夯实农村基础,确保公共服务保障化。农村基础建设,事关公共服务的保障质量。要切实加大公共财政支持力度,用好“一事一议”财政奖补政策,着力加强特困片区道路、危房改造、安全饮水、生态保护等基础条件建设,力争做到“一池六改”、“五化”配套,打造美丽乡村。立足提升劳动力素质,调整农村学校布局,在偏远的特困村增设教学点,巩固“两基”攻坚成果;对农村贫困家庭子女高中、职业技术教育阶段实行政府资助,培养高素质的劳动力;整合培训资源,对农村“两后生”免费开展科技和就业培训,提高就业创业能力,不断强化教育基础。健全农村三级医疗卫生服务网络,加强乡村医生队伍建设,持续落实贫困家庭大病救助政策,不断改善卫生条件。积极实施农村文化大院等惠民工程,推动文化资源更多地向贫困乡村配置,努力完善文化基础。健全农村社会保障和扶贫开发“双保险”机制,做到贫困线以下的贫困人口低保应保尽保、养老保险全覆盖,落实产业保险补贴政策,实施贫困家庭房屋、产业灾害保险试点等,逐步完善社保体系,提高农村社会保障水平。

(五)创新体制机制,促使扶贫投入多元化。创新是推进扶贫工作的必然选择,要通过创新管理机制和政策制度,建立健全多元化的投入体系。首先,加大向上汇报项目力度,争取中央有关部委落实秦巴片区扶贫攻坚规划项目资金,提高项目落地率;争取省上扩大整村推进项目村覆盖比例,提高整村推进财政投资标准和村级互助资金额度,取消不切实际的指令性项目类别,将财政资金重点用于基础设施建设、易地扶贫搬迁、资金互助社培育和富民产业贷款贴息;争取中央、省级行业部门资金向扶贫项目倾斜,使专业扶贫与行业扶贫有机结合。其次,健全财政担保体系,建立贷款风险补偿金,组织联户信誉担保,推行农村地权、林权、房权“三权”抵押担保,加大政府贴息,发展扶贫资金互助社等,撬动金融资本、民间资本、社会资本投向特困片区,形成多元化的投入机制。再次,完善“双联”帮扶机制。把双联工作与争取项目、落实投入相挂钩,加快双联村项目建设;鼓励双联干部动员民企和社会贤达在陇南开展对口帮扶、捐助和慈善济困活动,不断加大双联帮扶投入。同时,加强扶贫项目资金管理。建立和完善相关制度,定期不定期地开展扶贫项目资金的监督检查和审计,不断提高资金的使用效益。